法制化的初步探索  国防教育关系国家安全,是建设和巩固国防的基础,是增加国防实力的重要途径,其重要意义不言自明。为了保证国防教育的顺利开展,我国很多地方早在上个世纪八九十年代就开始了国防教育立法的尝试。1989年3月10日颁布的《山西省国防教育暂行条例》共22条,从国防教育的目的、意义、实施办法等多方面做出了规定,成为我国第一部地方性国防教育法规。1989年12月29日浙江省也颁布了《国防教育条例》。此后,河北、湖南等25个省、自治区、直辖市相继制定了本行政区域的国防教育法规,有的还多次对国防教育法规作了修改、补充。许多省市还制定了细则,通过设立国防教育月、创建国防乐园和国防教育大篷车、国防教育一条街等丰富多彩的形式,进行国防教育,在强化公民国防意识方面取得了显著成效。

    这些地方性的国防教育法规不断出台,在一定程度上推动了当地国防教育活动的开展。但从国家层面的国防教育和国防教育法制化的高度来看,它们所起的作用还是有限的。这些地方性法规仅仅是对国防教育的粗略规定,或是与专门法相关的一些阐述,没有确定统一的领导机构,没有规定相关的隶属关系,也没有形成一套体系,缺乏一个比较统一的法规制度和具体举措,是不能和我国当前的国防教育事业相适应的。而且,随着国际形势的发展变化、军事变革的不断深入,这种现状远远不能满足国防安全所提出的要求。

    一、尚未形成全国统一的领导组织专设机构

    国防教育是一件十分严肃、重要的事情,它需要强有力的领导机关组织实施。《国防法》在明确普及和加强国防教育是全社会的共同责任后规定,国务院、中央军委和省(市、区)政府以及有关军事机关应采取有效措施,加强国防教育。尽管上世纪80年代以来,我国先后有27个省、直辖市制定和颁布了地方性《国防教育法规》,许多省市还制定了细则,但各个地方性法规对于国防教育实施的领导机构的规定并不一致。

    纵观各地方性法规,大多数并未对国防教育的领导机构做出明确规定,只是笼统地规定在各级行政区域设立国防教育委员会等机构,以领导和管理本行政区域的国防教育工作。如1991年5月3日颁布和实施的《甘肃省国防教育条例》第6条规定:省、市、自治州(行政公署)、县(市、区)设立国防教育领导机构,负责本行政区国防教育的组织领导和管理。1991年10月19日颁布实施的《河南省国防教育暂行规定》对国防教育领导机构组成的规定也是较模糊:各级国防教育领导机构,负责本行政区国防教育的领导和管理。其他如河北、河南、湖北、湖南、江西、辽宁、内蒙古、乌鲁木齐、北京等省市的规定大体如此。

    也有一些省市的国防教育法规对领导机构的组成作了明确规定。全国最早于1989年3月10日颁布、1989年5月1日实施的《山西省国防教育暂行条例》第9条规定:省、市、县、区人民政府设立国防教育委员会,统一领导和管理国防教育工作。各级国防教育委员会由本级人民政府有关部门、人武部门、工会、共青团、妇联及其他有关单位的负责人组成,并由本级人民政府的负责人担任主任委员。地区行政公署参照前两款的规定设立国防教育委员会及其办事机构。1990年8月31日颁布、1990年10月1日实施的《青海省国防教育暂行条例》第9条规定:省、州(市、地)、县(市、区)政府设立国防教育委员会,统一领导和管理本行政区域内的国防教育工作。国防教育委员会由本级人民政府、人武部门及其他有关组织的负责人组成。1992年4月19日颁布实施的《福建省国防教育条例》第8条规定:省、市(地)、县(市、区)人民政府设立国防教育委员会,乡(镇)人民政府设立国防教育领导小组,领导和管理国防教育工作。各级国防教育委员会由本级人民政府有关部门、军事机关和工会、共青团、妇联及其它有关单位的负责人组成,主任委员由本级人民政府的负责人担任。省国防教育委员会设秘书长主持日常工作,并设副秘书长3?人协助秘书长工作;秘书长、副秘书长均由委员兼任。

    由上可见,虽然各地都相继成立了国防教育领导小组,并在宣传部门或者在军事机关,设立了国防教育办公室。但国防教育作为一项法律规定的全民教育,应该像精神文明建设有文明办、社会治安有综合治理办、扶贫帮固有扶贫办、双拥工作有双拥办、人民防空有人防办一样,机构常设,人员专职,办公独立,使国防教育办事机构成为行政实体。考虑到工作的连续性和稳定性,办公室组成人员可由宣传部门和军事机关抽调,并逐步形成固定编制。目前,各地区的国防教育办公室基本上是设在地方宣传部门和军事机关的政工部门。从执法性质看,国家法律对党委部门不宜直接规范,国防教育办公室作为开展国防教育的依法行政部门,合并在宣传部门显然不合适;国防教育办公室设在军事机关,虽然有工作指导上方便和有利的条件,且《国防法》中也明确了军事机关与政府部门一道加强国防教育的责任,但从我军《政工条例》看,省军区、军分区政治部是所属单位的政治工作领导机关,抓民兵、预备役人员的国防教育责无旁贷,但要抓全民国防教育,尚需会同有关部门进行。有此可见,国防教育办公室机构单设,不仅是法律的要求,也是依法行政实践的需要。

    国防教育实施机构急需成为机构常设、人员专职、办公独立的行政实体越来越迫切地突现出来,解决全国各地在国防教育实施过程中出现的组织混乱的局面,需要制定、颁布一部全国性质的专门法规进行统一规定,保障国防教育能确实地落到实处,《国防教育法》的出台刻不容缓。

    二、国防教育组织活动经费来源不统一甚至无法保障

    1997年3月14日颁布的《国防法》规定:各级人民政府应当将国防教育纳入国民经济和社会发展计划,保障国防教育所需的经费。据此,各地方国防教育组织活动经费多少都只是视本省的情况而定,并未从法律的角度对经费来源做出具体规定,以至各地国防教育组织活动经费不统一,甚至有时无法保障。仍以全国最早于1989年3月10日颁布、1989年5月1日实施的《山西省国防教育暂行条例》为例,其19条规定:各级人民政府应把国防教育列入国民经济和社会发展计划,安排国防教育经费。省军区、军分区和人武部应合理安排国防教育经费。鼓励各种社会力量和个人自愿捐献资助国防教育事业。民兵组织可在国家法律、法规和政策允许的范围内,开展以劳养武活动,筹集国防教育经费。显然,这种规定操作性较差,往往难以有效保证经费来源。同样,于1989年12月29日颁布的《浙江省国防教育条例》第13条中规定:各级人民政府应当把国防教育工作列入国民经济和社会发展计划,分级负责安排国防教育经费,显然也存在类似的问题。但有些省市的地方法规对国防教育经费的来源作了比较明确的规定,使国防教育组织活动经费基本上能够得到保障。如1996年12月14日通过并公布施行的《新疆维吾尔自治区国防教育条例》第20条中规定:各级人民政府应当将国防教育经费列入本级财政预算,专款专用。国家机关、社会团体、企事、业单位的国防教育经费在干部培训费或者职工教育费中列支。学校的国防教育经费在教育事业费中列支。民兵、预备役人员的国防教育经费在民兵事业费、训练统筹费、以劳养武收人中列支。以及1992年8月20日上海市第九届人民代表大会常务委员会第三十次次会议通过的《上海市国防教育条例》第17条规定:国防教育经费的来源:(一)各级国防教育委员会的国防教育经费列入同级政府的财政预算;(二)学校的国防教育经费在教育事业费中开支,其中,中学、小学和中等专业学校、职业技术学校、技工学校用于国防教育设备、设施的经费在教育费附加中开支;(三)国家机关、政党、工会、共产主义青年团、妇女联合会的国防教育经费在于部培训费中开支;(四)企业、事业单位的国防教育经费在职工教育经费中开支;(五)民兵、预备役人员的国防教育经费在民兵事业费中开支。

    虽然不论是国家的法律还是地方的法规,对国防教育经费来源问题都有规定。但据了解,各地对国防教育经费保障问题基本取决于领导的重视程度和地方财政是否宽余,并没有从依法保障上加以认识和实施。领导关系好的靠感情,单位重视的给政策,还有的搞一些特事特办。不仅有很大的随意性和临时性,而且把依法保障变成了领导照顾,甚至个别地方领导对下拨国防教育经费常常带有施舍后的慷慨和摊派般的讨价还价。同时,各地区的经费保障也不平衡,多则几十万,少则三两万,贫困地区甚至还没有落实。

    尽管《国防法》及各地方性法规对各地区的经费做出了相应规定,但关键是要依据法律法规要求和本地实际加以具体明确,采取有效措施,保证国防教育经费像人防经费、计划生育经费、教育经费一样真正列入财政预算。同时国防教育作为全民性的社会教育,比较合理的办法是按各地区人口比例计算,人口比例大的多拨,人口比例小的少拨。对国防教育任务比较多的边疆少数民族地区还要适当增拨。各地国防教育办公室每年要根据年度工作安排,制定年度经费开支计划,报同级地方政府和财政部门审察和监督。对拒不履行国防义务,不负国防教育经费的政府部门要从法律上视情节轻重予以必要处罚。这就需要制定一部专门的全国性法律进行规范,所以从这方面而言《国防教育法》的出台也是刻不容缓。

    三、学校国防教育的教材有待统一

    学校的国防教育是全民国防教育的基础,是实施素质教育的  重要内容,而国防教育教材是实施国防教育的重要保证。为各类教育对象提供比较系统的国防教育教材,既是实现国防教育系统化和规范化的要求,也是提高国防教育质量的重要措施。

    但在《国防教育法》颁布以前,国家及各省尚未指定专门教  材,也没有统一的教育大纲,各省基本上是依据本省颁布的地方性法规中的有关规定编写、印发教材,使全国范围内的国防教育较为混乱。全国最早于1989年3月10日颁布、1989年5月1日实施的《山西省国防教育暂行条例》第10条规定:省国防教育委员会确定社会系统国防教育的计划和教材;会同省教育行政部门确定学校系统的国防教育计划、课时、内容和教材。1994年8月26日颁布、1994年10月1日生效《宁夏回族自治区国防教育条例》第13条规定:国防教育应根据不同对象选用教材。民兵、预备役人员使用中国人民解放军总政治部或者宁夏军区指定的教材,其他人员使用自治区国防教育委员会编写或指定的教材。1996年12月14日通过并公布施行的《新疆维吾尔自治区国防教育条例》第18条则规定:少数民族文字和汉文的国防教育教材和不同教育对象的分类教材,统一由自治区国防教育委员会根据本地实际,组织宣传、新闻出版、教育和军事等部门负责编译。

    而在社会上曾出现过的一股教材热,使本就混乱的国防教育教材更是五花八门。这里面有国家级出版社出版的系列丛书,有各地区自行编印的各种读本;有上级业务部门临时指定的教材,也有热心的领导自己编写的内部读物。甚至一些报刊杂志社出于某种考虑,把民兵、预备役的指导报刊也列为国防教育教材。这其中,不乏概念不清、引证不准、观点落后、逻辑混乱之作和借书谋利的行为。国防教育作为每个公民的终身教育,亟需权威性、系统性、规范性的教材。随着形势的发展,原有的各类正在使用的教材有些观点难免偏颇或跟不上形势的发展需要。特别是《国防法》明确规定,学校的国防教育是全民国防教育的基础。各级各类学校应当设置适当的国防教育课程,但是由于现行教育大纲都是国家教育部门负责制定,对学校开设的课程限制很严,各地方教育部门无权做出规定,开设国防教育课的法律规定难以落实。表现在教材问题上,往往出现用德育教育替代国防教育,用德育教材替代国防教育教材的问题。实践证明,能否制定高质量的国防教育教材,是开展国防教育的基础工程,关系到依法实施国防教育的质量,更关系到教育受众的终身,必须引起足够的重视。在强调对国防教育依法行政的今天,一定要彻底纠正国防教育只注重形式上的轰轰烈烈,忽视内容上的扎扎实实的现象。因此,《国防教育法》的颁布势在必行。

    四、国防教育的强制性得不到保障。

    国防教育是建设和巩固国防的基础,也是增强民族凝聚力和  提高全民素质的重要途径。因此,国防教育不仅是一项思想教育活动,也是每个公民应尽的义务。国防教育法必须以法律的形式保证国防教育的实施。然而在我国众多的地方性国防教育法规中,明显缺乏这种强制性。

    各省、市、地区、直辖市为保障国防教育在本地区内得以实施,在制定地方性法规的同时,大多在法规中将国防教育的实施程度,作为各级地方领导政绩的考察标准之一。例如,1992年4月19日颁布实施的《福建省国防教育条例》第27条规定:国防教育应列入各类干部任期目标和岗位责任制,作为考核干部政绩的内容之一。《江苏省全民国防教育条例》第19条规定:国防教育的工作成绩应当作为评比文明单位、文明村镇的一项内容。而作为被教育者这个方面,为保证国防教育的实施各地区也有相关规定。例如1996年12月14日通过并公布施行的《新疆维吾尔自治区国防教育条例》第13条规定:凡具有接受教育能力的公民,不分民族和宗教信仰,均应接受国防教育。

    对于违反各地区制定的国防教育条令的单位与个人,地方性的法律法规只能以批评教育、罚款或行政处分的方法予以惩罚。例如1992年8月20日上海市第九届人民代表大会常务委员会第三十五次会议通过的《上海市国防教育条例》中对此作了详细的规定:有下列情形之一的,按照下列规定处理:(一)负有组织国防教育职责任务的单位,不作为的,由其上级主管部门给予其主要负责人批评教育;情节严重或者经教育不改的,给予其主要负责人行政处分。没有主管部门的单位,由所在地的国防教育委员会视情节轻重,给予其主要负责人批评教育、通报批评或者处以500元以下罚款。(二)有前项情形的单位,上级主管部门不采取措施纠正的,同级国防教育委员会可以督促改正或者通报批评;仍不改正的,可以建议政府给予其主要负责人行政处分。(三)对无正当理由拒不接受国防教育的公民,由其所在单位给予批评教育;经教育不改的,给予行政处分。没有工作单位的公民,由所在地的国防教育委员会给予批评教育,经教育不改的,可以酌情处以警告或者200元以下罚款。(四)对破坏国防教育者,由所在地的国防教育委员会酌情处以警告或者500元以下罚款;情节严重的,由公安机关依法予以治安处罚。当事人对行政处分、行政处罚不服的,可以依法申诉;不服行政处罚复议决定的,可以依法向人民法院起诉。

    显然,无论是为了保证执行者将国防教育落到实处而将国防教育的实施情况与考察政绩相挂钩,还是为保证被教育者这一方切实受到国防教育,强制凡具有接受教育能力的公民,不分民族和宗教信仰,均应接受国防教育,抑或是对拒不执行的单位和个人的惩戒,地方性法规都不足以在强制性方面保证国防教育的顺利实施。从这些年的情况看,各地国防教育工作发展不平衡,一个重要的原因就是国防教育被看作是软指标,搞与不搞一个样,不搞国防教育或者搞得不好的,都无需承担任何法律责任。因此,国防教育法必须专门设置法律责任一章,对违反国防教育法的规定,拒不履行国防教育义务的单位和个人,要严肃进行批评教育;该处分的要依法予以处分;对于破坏、干扰国防教育活动的违法犯罪行为,则要坚决绳之以法,追究相应的刑事法律责任,以维护法律的权威性和严肃性。(参见《新中国国防教育理论与实践》,季云飞主编,海潮出版社,2004年5月版)

 

 

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